涉法涉诉信访的性质及其工作制度存在的必要性

涉法涉诉信访的性质及其工作制度　存在的必要性　Ａｔｔｒｉｂｕｔｅ　ｏｆ　Ｃｏｍｐｌａｉｎｔｓ　Ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ　Ｌａｗ　ａｎｄ　Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｉｔｓ　Ｗｏｒｋｉｎｇ　Ｓｙｓｔｅｍ　滕晓慧　姜言文２　ＴＥＮＧ　Ｘｉａｏ—ｈｕｉ　ＪＩＡＮＧ　Ｙａｎ—ｗｅｎ　（１．内蒙古财经学院，内蒙古呼和浩特０１００５１；２．内蒙古自治区总工会，内蒙古呼和浩特０１００３０）　（１．Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｈｕｈｈｏｔ　ｎｎＩｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｃｈｉｎａ　０１００５　１；　２．Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ　Ｒｅｇｉｏｎ　Ｆｅｄｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｔｒａｄｅ　Ｕｎｉｏｎｓ，Ｈｕｈｈｏｔ　ｎｎＩｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｃｈｉｎａ　０１００３０）　［摘　要］涉法涉诉信访指民众在法律（不合信访法律法规）程序之外采用书信、走访等形式，就机关执法办案问　题向有关部门提出申诉、控告、检举和其他诉求的行为。它是民众的合法行为，反映出机关执法办案水平与民众司法需　求之间存在矛盾。目前，涉法涉诉信访工作制度具有存在的价值基础和社会条件，适应社会发展需要，有其存在的必要性。　［关键词］涉法涉诉信访；行政信访；执法司法权；权利救济；息诉罢访　［中图分类号］／）６３２．８［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８—０５９７（２０１１）ｏ２—００１４—０６　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｏｍｐｌａｉｎｔｓ　ｃ。ｎｃｅｍｉｎｇ　ｌａｗ　ａｎｄ　ｌｉｔｉｇａｔｉ。ｎ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｂｅｈ　ｉ。ｒ　ｃ。ｕｎｔｅｒｉｎｇ　Ｊｕｄｉｃｉａｌ　ａｎｄ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｃｕｆｉｔｙ。昭ａｎｉｚａｔｉ。ｎｓ，ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｃａ—　ｓｅｓ　ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇ　ｐｅｏｐｌｅ　ａｄｏｐｔ　ｓｏｍｅ　ｆｏｒｍｓ　ｏｕｔｓｉｄｅ　ｌｅｇａｌ　ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ（ｅｘｃｅｐｔ　ｌａｗ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ　ｌｅｔｔｅｒｓ　ａｎｄ　ｃａｌ１）ｓｕｃｈ　ａｓ　ｌｅｔｔｅｒｓ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒｖｉｅｗｓ　ｔｏ　ｐｕｔ　ａｐｐｅａｌ，ｃｈａｒｇｅ，ａｃｃｕｓａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｏｔｈｅｒ　ｄｅｍａｎｄｓ　ｔｏ　ｒｅｌａｔｉｖｅ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ．Ｂｅｉｎｇ　ａ　ｌｅｇｉｔｉｍａｔｅ　ｂｅｈａｖｉｏｒ　ｒｅｆｌｅｃｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｌａｗ—ｅｎ－　ｆｏｒｃｅｍｅｎｔ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ’Ｓ　ａｂｉｌｉｔｙ　ｔｏ　ｅｎｆｏｒｃｅ　ｌａｗ　ａｎｄ　ｈａｎｄｌｅ　ｃａｓｅｓ　ａｎｄ　ｐｅｏｐｌｅ’ｓ　ｊｕｄｉｃｉａｌ　ｎｅｅｄ，ａｔ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｃｏｍｐｌａｉｎｔｓ　ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ　ｌａｗ　ａｎｄ　ｌｉｔｉｇａ—　ｔｉｏｎ　ｈａｓ　ｉｔｓ　ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ　ｄｕｅ　ｔｏ　ｖａｌｕｅ　ｂａｓｅ　ａｎｄ　ｓｏｃｉａｌ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｍｅｅｔ　ｓｏｃｉａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｃｏｍｐｌａｉｎｔｓ　ｃ。ｎｃｅｍｉｎｇ　ｌａｗ　ａｎｄ　ｌｉｔｉｇａｔｉ。ｎ；Ａｄｍｉｎｉｓｔｍｔｉｖｅ　ｌｅｔｔｅｒｓ　ａｎｄ　ｃａｌｌ；Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｊｕｒｉｓｄｉｃｔｉ。ｎ；Ｒｉｇｈｔ　ｒｅｌｉｅｆ；ｃｅａｓｉｎｇ　ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ　目前已进入改革发展的关键时期，空前的社会　变革使我国进入社会矛盾的多发期和凸显期。包括　机关、检察机关、审判机关、司法行政机关和国　家安全机关在内的机关的执法办案活动是解决　社会矛盾纠纷最后的也是最有效的手段，当其他手　段均不能有效化解这些矛盾时，越来越多的社会矛　盾就以案件形式进入工作领域。我国的法律制　度、工作机制和机关的执法办案水平不能　满足民众１３益增长的司法需求，民众对一些机　关执法办案工作作风、行为或决定不认同、不接受，　对涉法涉诉信访问题的处理力度。在工作中有人对　涉法涉诉信访工作制度和以这种手段解决涉法涉诉　信访问题提出了强烈的质疑。因此对涉法涉诉信访　问题深入研究，为涉法涉诉信访工作实践提供深厚　的理论支持，具有非常重要的现实意义。　一、涉法涉诉信访的概念　涉法涉诉信访并非法律上的专门术语，２００４年　２月前虽然全国有些地区和部门有过“涉法上访”的　提法，但直至２００４年２月委召开全国集中　处理涉法上访问题电视电话会议，才在全国范围内　反映机关执法办案问题的涉法涉诉信访也日益　增多，引起社会各界广泛关注，各级机关亦加大　［收稿日期］２０１１－０１—０６　明确提出了“涉法上访”的概念。２００４年８月，　［作者简介］滕晓慧（１９６６～），女，内蒙古财经学院法学，教授；姜言文（１９６５～），男，内蒙古自治区总工会，副。　－－－－——１４－－－－——　集中处理信访突出问题及件联席会议召开　电视电话会议，又明确要求涉法涉诉信访问题的集　中处理工作由委牵头。这样“涉法上访”　诉信访与诉讼等是先后的关系，即先有机关的　执法办案活动，后有对这种执法办案活动不满的信　访申诉；信访申诉的内容也不再仅仅是要解决原有　的矛盾纠纷，还增加了对机关执法办案活动存　在问题的控告和申诉。　的概念渐变为“涉法涉诉信访”的概念。但至此仍　没有相关文件对该概念做出界定。直到２００５年２　月，委印发了《涉法涉诉信访案件终结办　法》，该办法第２条指出：“涉法涉诉信访案件是指　依法属于人民、人民、门和司法行　二、涉法涉诉信访的特点　据有关资料显示，从１９９３年群众来信来访总量　政部门处理的信访案件。”目前，理论界对“涉法涉　诉信访”的概念存在不同的认识。根据涉法涉诉信　访的来源、工作实践及有关文件的规定，笔者认为涉　法涉诉信访主要是指民众在法律（不含信访法律法　规）程序之外采用书信、走访等形式，就机关执　法办案问题向有关部门提出申诉、控告、检举和其他　诉求的行为。系统习惯上所说的“涉诉信访”　和系统习惯上所说的“涉检信访”都是涉法　涉诉信访的组成部分。由于委对“涉法涉　诉信访案件”的定义具有一定模糊性，所以在实践　中，人们常常把机关内部干警和职工对工资待　遇、纪律处分等方面问题提出的诉求也列入涉法涉　诉信访的范畴（本文所探讨的涉法涉诉信访问题仅　限于狭义上的）。《》第４１条第１款规定：“中　华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人　员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和　国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关　提出申诉、控告或检举的权利。”此规定就是信访　（包括涉法涉诉信访）的依据。　涉法涉诉信访是赋予民众的一项民主权　利，它与法律程序之内作为程序权利的申诉、申请再　审、申请复议等明显不同。法律程序之内的申诉、申　请再审、申请复议等的提出要受到提出主体、案件范　围、理由、受理机关、期限等法定条件的，不符合　这些条件的诉求则为法律程序之外的涉法涉诉信　访。二者又联系密切，法律程序内的申诉、申请再　审、申请复议等是民主权利的一种表现形式，是民主　权利在具体法律程序中的体现和运用，二者都具有　权利救济功能，在实践中两者又往往交织在一起。　涉法涉诉信访也明显不同于一般信访（或称行　政信访）。从救济手段层面考察，行政信访是与复　议、仲裁、诉讼等并列的解决纠纷的途径，是对这些　法定解决纠纷渠道的补充，通过信访渠道解决那些　尚未纳人现在法定渠道受理和解决的问题。涉法涉　开始回升以来，我国信访数量上升现象已持续ｌ０　年。２００３年全年信访超过１０００万件。　近年来，涉　法涉诉信访与行政信访一样，处于居高不下的高发　态势，大约占到信访总量的四成左右。　“　这些涉　法涉诉信访主要有这样几个特点：　１．从信访主体看，绝大多数为个体访，且多为弱　势群体，妇女、无业人员、个体从业人员及农牧民占　大多数。他们本应在法律程序之内得到维护的权益　没有得到维护，转而走向法律程序之外寻求解决问　题的办法。在多年上访的“老上户”中，许多人带有　不同程度的精神偏执或障碍。这也许是多年上访压　抑造成的后果，也可能是因为本人存有精神偏执或　障碍而导致其“执著”地多年上访。　２．从反映的问题来看，反映问题的占多数，　其余主要是反映机关、检察机关问题的，反映司　法行政机关（监狱、机关）问题的只占极少部　分。反映问题的，大多是反映一、二审司法　不公、违法办案，要求上级再审和查处违纪法官　的，其他主要是反映强制执行和财产保全中存在的　问题。反映机关问题的，主要是反映机关　在处理交通事故和伤害案件中执法不公、不履行职　责的问题，以及反映机关插手经济纠纷及不能　及时破案或抓获犯罪嫌疑人等。反映检察机关问题　的，主要是要求检察机关对生效裁判进行抗诉，　或反映检察机关对举报的职务犯罪不认真查处，以　及检察机关对扣押的财物不及时退还等。反映司法　行政机关问题的，主要是反映监狱、机关监管不　力或救治不及时，致使在押罪犯或在教人员死　亡的。　３．从信访理由来看，信访人的诉求大多具有一　定的合理性。信访人针对的问题不仅仅是机关　执法办案中的决定，往往还有执法办案人的态度和　行为。我们这里所说的“合理性”，包括“合理合法”　的情况，也包括“合理不合法”的情况。“对于人民　一１　５—　来说，只有当事人的上访理由足以推翻原生效　裁判的，才能认定此来访属于有理上访；如果案件本　身有瑕疵，但不足以动摇原生效裁判的，不能认定为　有理上访”　的观点是不正确的。仅以每年再　审改判和发回重审率的高低来说明信访人诉求的合　理性也是没有道理的。＿４　町因为除对生效裁判不服　的诉求外，还有对强制执行、财产保全等活动的诉　求。即便是对生效裁判不服的诉求，能够进入再审　程序的主要是裁判的实体存在明显问题的案件，对　办案人员的态度和行为问题是没有再审程序的，一　般的实体问题、程序问题及“合理不合法”的问题也　难以进行再审，况且实践中还存在许多应当进行再　审而没有进入再审程序，或应当改判、发回重审而没　有被改判、发回重审的情况。　４．从处理难度看，涉法涉诉信访受法律时效、办　案程序、裁判既判力及群众法律意识等诸多因素的　影响和制约，处理起来存在着相当难度，特别是一些　老上访户的问题，是多年积淀下来的，时过境迁，法　律界限不好把握，处理起来难度更大。个别问　题已经处理并表示息诉罢访的上访人又出现反复。　５．从行为规律看，多头访、重复访、越级访普遍，　且组织化倾向趋于明显，在时间上与重要社会政治　活动的节律保持着一种非良性对应。一般来讲，信　访人除了向办理案件的机关提出信访诉求外，　还会就同一问题向常委委、检察机关、信访　部门等多个部门提出信访诉求，并且存在着信上不　信下、动辄“向上走”的倾向。少数上访人为壮大声　势，扩大影响，成帮结伙地聚集在机关、党政机　关门口，动辄堵门、拦车或进入北京的敏感地区，在　重要社会政治活动期间表现得尤为明显。　三、对涉法涉诉信访的基本判断　（一）涉法涉诉信访是民众的合法行为　信访是民众采用书信、走访等形式表明看法、提　出要求、反映诉求的行为。涉法涉诉信访则是民众　在法律程序之外采用书信、走访等形式就机关　执法办案问题表明看法、提出要求、反映诉求的行　为。信访行为已经肯定，并受到《信访条例》等　法律文件的明确保护和具体规范。从根本上说，信　访是民众阐述主张、表达诉求的合法行为。但这种　行为应符合《信访条例》第１４条至第２Ｏ条的有关　规定。我们要把个别信访人的违法犯罪行为与信访　一】６一　本身的合法属性相区分，既不能因为信访活动中有　违法之处，就动摇“信访是合法行为”的基本定性；　也不能因为这一基本定性而对伴有的具体违法犯罪　活动放任不管。　（二）涉法涉诉信访的功能具有多样性　新旧《信访条例》都未对信访的功能定位做出　明确规定，从其第１条立法目的和第２条关于信访　概念的界定并结合我国信访工作的实际情况来看，　信访在我国社会生活中具有以下三种功能：（１）信　访是一种权利救济的特殊方式；（２）信访是公民参　与国家管理的特定途径；（３）信访是一种法律监督　的特别方式。　近年来有关信访制度争论的核心在　于它作为一种权利救济方式的功能上。作为一个现　代国家、一个法治社会，当公民的权利得不到保障、　权利主张得不到实现时，就需要有完整的权利救济　制度。在法定救济途径不能完全满足民众追求正　义、维护权益需求的情况下，信访提供了一种补充性　的途径。信访的权利救济功能是无法否定的。“在　法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访　起到一种权利救济的补充功能。”　具体到涉法涉　诉信访，可以说它既是一条法律框架外维护民众权　益的救济途径，又是对工作进行批评、建议的民　意表达渠道，更是对执法司法公权力的监督方式。　（三）涉法涉诉信访问题突出说明机关执　法办案水平与民众司法需求之间存在矛盾　涉法涉诉信访是机关执法办案的衍生品，　也是伴生品。只要有执法办案活动，就存在利害关　系群众对执法办案的作风、行为、决定是否认同的问　题，就会有在法律程序之内或之外的申诉、控告等问　题。随着改革的不断深化，大量社会矛盾涌人　工作领域，进入司法渠道。案件的大量增多和民众　依意识增强，都要求机关能够公正高效　地实现其诉求。但机关在执法理念、队伍素质、　执法能力和水平等方面还有不小差距，一些地方执　法不严格、不公正、不文明、不细致、不作为等问题比　较突出，直接引发了涉法涉诉信访问题。必须通过　涉法涉诉信访折射出的问题，对我们的法律制度、工　作机制、执法办案实务进行深刻检讨和反思，采取针　对性措施，完善现有的法律制度和工作机制，提升执　法办案的能力和水平，有效缓解民众Ｅｔ益增长的司　法需求与执法办案现实的矛盾，从源头上有效预防　和减少涉法涉诉信访问题的产生。同时，完善、规范　涉法涉诉信访长效工作机制，畅通信访渠道，创新工　作方法，对已产生的问题在末端上有效化解，使涉法　涉诉信访成为一种良恶循环，使这项工作进人一种　常态。　的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其　常务委员会、人民、人民提出，并遵守条　例的有关规定。与此相适应，２００５年８月１８日，公　安部颁布实施了《机关信访工作规定》；２００７年　３月２日，最高人民发布了《人民信访　工作规定》；２００２年４月４日，中纪委驻最高人民法　院纪检组、最高人民监察室印发了《人民　四、涉法涉诉信访工作制度存在的必要性　对于涉法涉诉信访工作制度存在的必要性，理　论界和实务界均有一部分人持否定观点。但笔者认　纪检监察机构信访举报工作暂行规定》，２００９年３　为，作为一种由原则和规范形成的有机联系体，一个　制度的存在应该有一定的价值基础和社会条件，应　该与社会的需要相适应。从目前来看，涉法涉诉信　访工作制度有其存在的必要性。　（一）涉法涉诉信访工作制度的适应性所决定　“理论界忽视了一个重要的事实：不是因为有　了信访制度才有了信访潮，而是存在了大量的信访　活动才出现了重视与解决信访的制度回应。”《宪　法》第４１条第２款规定：“对于公民的申诉、控告或　者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”　既然信访（含涉法涉诉信访）是民众的一项性　权利，是阐述主张、表达述求的合法行为，那么有关　部门就有义务回应民众的这项权利，倾听其主张和　诉求，解决其反映的问题。　对于民众的涉法涉诉信访不认真对待，仅仅是　简单的推诿或强硬的压制，势必造成信访人从下级　机关涌向上级机关，从地方涌现，形成“倒三　角”；势必导致他们对法律的失望、对机关的怨　恨、对社会的不满，其情绪也会从平和走向激烈，行　为越来越异常，往往会引发激烈的社会矛盾，影响到　社会稳定。　涉法涉诉信访工作制度由来已久，但在很长一　段时间内该工作制度并未系统化、制度化。经过多　年来的工作积累和总结，特别是２００４年２月集中处　理涉法上访问题工作以来，各地产生了一些基本共　通的做法和机制。在此基础上，国家有关部门通过　法规规章、规定、指导意见等形式对涉法涉诉信　访工作的各项制度加以确立。１９９５年颁布　的《信访条例》是第一部对信访问题进行系统规制、　调整的行规，是对所规定的有关信访问题　的贯彻落实。２００４年，这部《信访条例》虽做了较大　程度的修改，但新旧两部《信访条例》都规定：信访　人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表　大会常务委员会、人民、人民职权范围内　月１０日，最高人民印发了《关于进一步加强司　法便民工作的若干意见》（其中有信访工作的内　容），４月又发布了《关于进一步加强沟通工作　的意见》；２００４年以来，委先后制定了《涉　法涉诉信访案件终结办法》、《关于进一步健全涉法　涉诉信访工作机制的意见》、《涉法涉诉信访责任追　究规定》、《关于建立涉法涉诉信访听证工作制度的　指导意见》、《关于开展建立涉法涉诉信访救助资金　试点工作的意见》；２００８年７月，纪委发布了　《关于违反信访工作纪律适用（中国党纪律处　分条例）若干问题的解释》，监察部、人力资源和社　会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访　工作纪律处分暂行规定》。这些规定对涉法涉诉信　访工作的机构、职能职责、工作程序方法及责任追究　等作了明确规定，使涉法涉诉信访工作制度基本形　成。目前，机关普遍建立了领导阅批群众来信、　定期接待群众来访、带案下访、包案处理信访问题等　制度；建立健全了综合协调、排查化解、信息分析通　报、督查督办、责任查究等制度，使涉法涉诉信访工　作的规范化、制度化建设水平有了新的提高。涉法　涉诉信访工作取得了显著成效，不但解决了一大批　信访群众反映强烈的问题，维护了民众的合法权益，　有效地化解了社会矛盾；而且通过信访问题的调查　处理，执法办案中存在的问题进一步显露，一些违法　办案人员被查处，推动了执法规范化建设，提升了执　法办案的能力和水平。仅以系统为例，据２００９　年最高人民工作报告，２００８年，全国涉诉　信访同比下降４９．７４％。实践证明，在目前涉法涉　诉信访问题突出的情况下，涉法涉诉信访工作制度　是有效处理问题、化解矛盾的正确路径，别无他途。　（二）涉法涉诉信访性质和功能的多样性所决　定　涉法涉诉信访既是一条法律框架外维护民众权　益的救济途径，又是对工作进行批评、建议的民　一１　７—　意表达渠道，更是对执法司法公权力的监督方式。　虽然法律程序内的申诉、申请再审、申请复议等是权　利救益的法定渠道，也应是主要渠道，但其性质和功　能却比较单一，显然不具有表达的功能。对执　法司法公权力的监督也主要表现在企图通过法律程　序中的再次处理来进行，在对执法司法人员违法办　案、徇私枉法等违法违纪行为的监督上却是苍白无　力的。涉法涉诉信访的表达功能，也就是政治　参与功能，即民众通过给机关写信或走访的途　径，反映社情、百姓呼声，对机关和工作人　员的执法办案工作提出批评和建议（当然也可能有　表扬），机关认真听取、研究和吸纳民众正当的　批评和合理的建议，改进自己的工作。这是司法民　主化的一种表现形式，体现了机关与社会公众　的交流与互动。一方面，公众更加了解、理解工　作，增强了公众对工作的认同感；另一方面，政　法机关进一步了解民众的司法需要，也从一个侧面　了解机关执法办案的水平和效果。涉法涉诉信　访的这种功能有利于消除机关公权力与民众私　权力的对立和冲突，也有利于消除民众中较普遍存　在的“仇警”现象，在一定程度上减少涉法涉诉信访　问题的产生。但目前涉法涉诉信访的这种功能逐渐　被淡化，机关的重视程度不够，有些机关仅　在每年的、政协“”前后表现得非常积极。　涉法涉诉信访表达功能的发挥应坚持长期化、　制度化。　执法司法权如果没有有效的监督就会膨胀和滥　用，必然滋生和蔓延。目前我国监督体系不严　密、监督合力没有形成、监督效果不明显等问题仍然　存在。而大多数信访群众是机关某个执法司法　活动的直接参与者，通过执法司法活动直接感受到　执法办案人员的态度和行为，再加上自己就是执法　办案活动的利害关系人，机关的处理决定关系　其切身利益，因此遇到执法办案人员违法办案或徇　私枉法时，能够积极向有关部门提出理据充分的控　告、检举，为有关部门的进一步查处工作提供重要线　索。据统计，在全国各级纪检监察机关立案查处的　违纪违法案件中，有八成左右是来自群众信访举报　提供的线索ｏ［２］ｅｌＯ涉法涉诉信访中的控告、检举是对　机关执法办案活动的有力监督。以这些由于违　法办案而利益受损的当事人的控告、检举有损司法　权威而否定信访工作制度，否定当事人向有关部门　一１　８一　的控告权、检举权，无异于在包庇违法办案和徇私枉　法等行为。　（三）涉法涉诉信访救济功能的补充性所决定　目前，研究涉法涉诉信访问题的学者，往往把考　察的范围局限于反映执法办案的信访申诉，有　的更缩小至对生效裁判不服的信访申诉。实际　上涉法涉诉信访是个比较宽泛的概念，除反映　执法办案问题的，还有反映检察机关、机关以及　司法行政机关（监狱、机关）执法办案问题的。　即便是反映执法办案问题的，除对生效裁判不　服的信访申诉外，还有对强制执行、财产保全等　行为和决定的信访申诉。如果说对生效裁判不　服，法律已设定了法律程序内申请再审、申诉等救济　手段，那么对检察机关、机关、司法行政机关执　法办案行为或决定进行救济的法律途径许多却是空　白的，对强制执行等行为或决定不服的救济法　律途径也是不完备的。可以说，执法办案中利害关　系人对机关的诉求内容具有广泛性，对有些诉　求目前的法律框架内尚无有效的救济手段和途径，　利害关系人要维护自己的权益，不得不借助于法律　程序外的信访申诉途径。涉法涉诉信访与法律程序　内的申诉、申请再审和申请复议等是现今中国社会　能够互相补充的维护民众权益的救济途径。　对于裁判不服的信访申诉与法律框架内的　申诉、申请再审不是截然对立的。“直到今天‘涉法　信访’及其处理在相当的程度上依然与民事审判处　于一种‘你中有我、我中有你’相互交织的状态之　中，并不能完全或清楚地区别开来。”　一方面，同　一诉求的法律程序内的申诉或申请再审与信访申诉　可以并存交替。如某一合法主体在法定期限按照案　件范围和条件向有再审权的提出了要求再审的　诉求，这属于法律程序内的申诉或申请再审；同时，　他又向不具有再审处理权的其他机关提出了要求再　审的诉求，或未按照其他条件提出了要求再审的诉　求，这种诉求就转变成了信访申诉。另一方面，涉法　涉诉信访提出的再审请求，通过本院院长提交审委　会决定或上级指令再审、决定提审的渠道仍可　能直接进入审判监督程序中。因为通过这一渠道启　动的再审并无期限等条件的。　反映执行问题的“涉法信访”，则意味着法　定的程序仍在进行之中，而相关的纠纷却采取了程　序外的诉求方式。本来执行制度内应该包含着对各　种异议进行处理的程序。我国民事强制执行程序中　的这部分内容非常不完善，更重要的是当事人及利　害关系人在执法过程中产生的不满往往超出制度上　可以容纳的异议及有关的程序范围，从而以“信访”　或“申诉”这种形式溢出执行程序之外。对这　行为或决定确有错误，需要通过法律程序予以纠正、　赔偿或做其他处理的以外，其他类型的信访问题均　是通过综合运用、经济、行政、法律等手段和教　育、协商、调解等方式解决的。这样，一方面实实在　在地解决了信访人的一些生产生活问题，消除其抵　类纠纷的处理，一边在执行程序的外部展开，同时这　种处理又很有可能影响到程序进行的本身，或与程　序内的执行过程交织到一起。在这里同样可以看到　触情绪和错误认识，达到了息诉罢访的目的；另一方　面，也维护了机关生效处理决定的既判力，维护　了机关的执法和司法权威。当然，“即使在以　围绕“涉法信访”的纠纷处理在程序或制度内外的　交织或相互影响。　非常规性方式解决信访问题过程中，尤其是在采取　补偿、安抚性的救济措施时，一定要注意救济内容和　程度的相对平衡，同时应当注意个别救济的合法性　和合理性，避免信访者获得通过司法程序无法获得　的利益，甚至明显是法度与情理外的非正当利　盆，，［４］Ｐ３０８　ｏ　．　实际上，真正对涉法涉诉信访工作有比较全面　了解的同仁是不会得出“涉法涉诉信访工作制度是　对司法权威的挑战”的结论。涉法涉诉信访工作作　为信访工作的一个组成部分，同样要遵循“属地管　理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，即反映哪个　部门的问题就由哪个部门接受、审查和处理。经过　从目前情况来看，涉法涉诉信访与法律程序内　的申诉、申请再审、申请复议等都是维护民众权益的　救济途径，且在相当长的一段时间内涉法涉诉信访　将继续发挥重要作用。但仍然要看到涉法涉诉信访　工作制度的非法律性和补充性。从建设社会主义法　治国家的长远目标和要求来看，应在现阶段进一步　审查，对执法办案行为或决定确有错误的，通过法律　程序进行纠正、赔偿或做其他处理；对执法办案行为　或决定没有明显错误，但在办案程序上、法律文书上　和工作态度上存在瑕疵的，在承认问题的基础上通　过一定形式取得信访人的谅解；对刑事积案和民事　执行积案，调整思路、组织力量，迅速破案结案；对诉　求合理，但法无明文规定的，采取行政救济、社会援　助、亲情帮扶等方式，解决实际困难；对无理缠访、闹　访的，进行法制教育、心理疏导，必要时依法处理；对　有精神障碍的上访人，要求其亲属予以监护，必要时　资助其亲属对其进行医院治疗。可见，除执法办案　完善、规范涉法涉诉信访工作制度的基础上，逐步缩　小涉法涉诉信访这种法律程序外权利救济途径的范　围和影响；同时进一步完善各种法律程序内的权利　救济途径，增强其有效化解冲突的功能，使当事人更　多的维权主张能够进入法律程序内的救济途径予以　解决。　［参考文献］　［１］赵凌．国内首份信访报告获高层重视［Ｎ］　南方周末，２００４一　国特色社会主义司法制度探索［Ｃ］．北京：人民出版社，２００８　［５］陈庆云．信访取向与制度创新问题研究［Ｊ］．法学杂志，　２００５，（６）：１３６．　１１—０４．　［２］张　宇，董鹏祥．信访工作理论与实务［Ｍ］．北京：中国民主法制　出版社，２００８．　［６］田文利．信访制度改革的理论分析和模式选择［ＥＤ／ＯＬ］．法律教　育网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｌａｗｅｄｕ．ｔｏｍ．　［３］王亚明，陈新民．涉法信访的价值成因及改革设想［Ｊ］．学　刊，２００５，（８）：５２．　［７］王亚新．非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织——以“涉法信　［４］褚红军．试论涉诉信访处理机制的规范和完善［Ａ］．曹建明．中　访”的处理为中心［Ｊ］．法律适用，２００５，（２）：１０．　［责任编辑：降小宁］　一ｌ９一